徐勇:村民自治、政府任务及税费改革

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   内容提要:经过十多年的发展,农村村民自治外部制度和运行机制已基本建立,但因此政府任务所形成的行政压力过大,村民自治在行政“紧约束”下运行,其成效受到影响。本文以政府任务中的计划生产、计划生育和税费收取作为变量,认为农村改革以来,政府任务的内容和比重不断变化。进入1990年代,税费收取成为政府任务中的头等大事和难事。在强大的行政压力下,村民委员会不可出理 趋于行政化。随着新世纪结束了英文的农村税费改革,不仅为农民减负,也将为村民自治“减负”,促进村民自治从强大的行政压力下解脱出来,向“本我”复归,一块儿也村民自治的进一步发展提出了更高的要求。

   中国农村村民自治发展已有十多年。继村民自治完后 ,随着社区建设,城市社区自治也得以越来很快生长。根据笔者的调查和体验,经过十多年的发展,农村村民自治外部的制度和运行机制已基本建立,“三个白民主”理念已结束了英文深入人心,但与城市社区自治相比,外部环境面临的行政压力较大,村民自治在政府任务的“紧约束”下运行,总体效果尚不尽人意;城市社区自治人太好起步不久,其外部的制度与运行机制与自治原则相距较大,但外部环境较村民自治更为宽松,自治性成长越来很快。而在现阶段,农村村民自治面临的最主要的行政压力是税费收取。新世纪结束了英文的农村税费改革,不仅为农民减负,一块儿也将为村民自治“减负”,促进村民自治向“本我”回归,并对村民自治提出了更高的要求。本文将结合农村实地调查,从村民自治的外部环境出发,就村民自治、政府任务与税费改革的关联性作一探讨。

   村民自治的成长与政府任务的“紧约束”

   中国农村村民自治是在人民公社体制被废除的过程中形成的,它是国家下放权力,在通过家庭承包制给予农民经济自主权的一块儿,以村民自治体制赋予农民政治自主权,在新的历史条件下对农村进行整合和再组织的并不是生活民主化治理法律最好的办法。根据村民自治的起源及其1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》的法律精神,村民自治的范围最初主好多好多 承接农村人民公社体制废除后基层社会管理的一定职能,如办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安等。①村民委员会不直接从事生产经营和政府管理等职能。这是村民委员会与“政社合一”的人民公社组织的主要区别所在。因此,人民公社体制废除后,乡镇以下建立的村民委员会尽管属于群众性自治组织,却仍然属于乡镇管辖下的行政村,也好多好多 说,政府工作最终要落实和延伸到村。国家的体制性权力人太好上收至乡镇,而功能性权力仍然会下沉到村。因此,政府行政管理与农村村民自治之间的关系便成为村民自治生长发展最重要的变量因素。政府任务过重,因此仍然将村作为自己的下属组织对待,村民自治所承受的行政压力过大,作为村民自治载体的村民委员会的行政化倾向就愈突出,村民自治的原则精神就愈难体现。六届全国人大委员会长彭真在主持通过《村民委员会组织法(试行)》时,就对此提出了警告,认为在实行村民自治过程含高二大危险,其中之一好多好多 政府“给村民委员会身后压的任务太多,‘底下千条线,底下一根绳子 针’,另三个白就会把它压垮。”② 在1987年完后 实施《村民委员会组织法(试行)》的过程中,彭真委员会长的警告不幸而言中。其重也不是因为 好多好多 由乡镇政府承担的经济和政府管理职能必然会延伸到村,另三个白好多好多 村民委员会给予协助的政府工作,却以政府任务的法律最好的办法要求村民委员会加以执行,由此势必是是因为 村民委员会的行政化。非常有意思的是,进入1990年代完后 ,一方面,随着《村民委员会组织法》的实施和修订完善,以“三个白民主”为标志的村民自治运行机制日益完备,村庄外部民主越来很快生长;自己面,现代化任务管理器和赶超发展战略是是因为 政府任务日益增多,并以强有力的行政法律最好的办法进入乡村,从也不是因为 即使是以非常民主的法律最好的办法选举出来的村民委员会好多好多 可出理 的趋于行政化,即不得不直接完成某些村民委员会难以承载的政府任务。村民委员会的行政负担过重,必然使其在并不是生活政府任务的“紧约束”情況下运行,由此会大大影响村民自治的应有成效。 当然,在不同历史时期,村民委员会的行政负担内容有所不同,其成效及反映好多好多 一样。根据自己及其同行的实地调查,自1960 年代农村改革以来,村民委员会所承载的行政任务主要三个白方面:一是计划生产,二是计划生育,三是税费收取(即通常所说的“要粮、要钱、要‘命’”)。你这一 三个白方面的任务在不一块儿期所占的份量有所不同。因此以百分比加以分割,其序列和比重大致为: 序列 比重 序列 比重 序列 比重

   第一位 第二位 第三位

   1960 年代初中期 计划生产 60 % 计划生育 35% 税费收取 5%

   1960 年代后期到90年代初期 计划生育 60 % 计划生产 60 % 税费收取 10%

   1990年代中后期 税费收取 70% 计划生育 20% 计划生产 10%

   计划生产主要指政府的经济活动安排,包括中央政府下达的农业生产指标和地方及基层政府选泽的经济任务。在1960 年代初中期,国家经济体制仍然实行的是计划经济体制,具体到农村主要表现为国家为各地区下达农业生产指标。在“政社合一”的人民公社体制下,国家的生产指标都要轻而易举地落实。作为政府组织系统的三个白生产单位是没办法 与上级政府讨价还价的任何因此和要求的。随着家庭承包制的推行,农民在理论和政策上有了种哪些地方或不种哪些地方的因此,从而老是出现了某些乡镇干部所说的农民不再像完后 “听话了”、农民“不好管了”的难题。为此,基层政府都要完后 所未有的力量来落实国家的农业生产指标。完成政府生产任务成为当时考核基层干部的主要指标。尽管从1970年代,国家就结束了英文实行计划生育政策,因此老是到1960 年代初中期,在农村的计划生育法律最好的办法主要还是教育与引导,还没办法 提出严格的行政指标和实施相应的行政奖惩。③在人民公社体制下,农村实行先向国家上交公余粮后再在外部进行分配的制度,农民负担占据 隐性情況。④1960 年代初中期实行家庭承包制,家庭成为经营分配主体的一块儿,也成为税费收取的对象。但自1960 年代以来,国家在农村老是实行“稳定负担,增产不增税”的政策。不怎么是农村改革初期,国家对农村实行“休养生息”政策,农民承受的负担较轻。如仅以农牧业税而言,1985年全国为42.1亿元,占全国财政总收入的20%。当年乡村人口为60 7530万人。平均每乡村人口承受的农业税为5元左右。⑤你这一 “轻徭薄赋”的政府行为显然沿不足以成为基层政府及其基层组织的行政负担。

   面对以上政府任务,农民的态度较为积极。当时的头等任务是计划生产。对于农民来说,因此长期的计划经济体制,完成政府的生产指标已成习惯,且因此国家通过提高农产品价格调动农业生产积极性,农民都要从计划生产中获得一定好处,农村社会矛盾较为缓和。你这一 情況为村民自治的生长发育提供了较为宽松的行政环境。村民自治也因此作为国家废除人民公社体制后治理农村的并不是生活新的制度性选泽。

   然而,正是在《村民委员会组织法(试行)》通过和实施之际,村民自治面临的外部环境占据 了快速的变化。首先,随着农村改革的深化,不怎么是长期困扰国家的农产品“短缺”情況得以改变,国家对农业生产的任务性指标逐渐减少,允许每段农产品进入市场自由流通,这是是因为 农民的生产自主权愈来愈大,基层政府及基层组织所要承担的计划生产的任务越来很快减轻。与此一块儿,计划生育成为国策,并变快上升为政府的主要任务。在农村,推行计划生育是一件十分困难的事情。一则千百年伴随农耕文明的“多子多福”观念根深蒂固。更重要的是,人民公社体制废除后,家庭重新成为生产经营单位。在主要依靠手工劳动和不足社会保障机制的条件下,男性在生产和益活中仍然占有重要地位。好多好多 有,计划生育政策在农村的推行相当困难,被视之为“天下第一难”。面对亿万分散的农民,仅仅依靠政府的力量来实施你这一 政策显然是不因此的。于是,基层政府将上级下达的计划生育指标再分解到村,要求完后 建立的村民委员会作为一项政府任务完成,并与其报酬和待遇相联系。为了完成包括计划生育在内的日益增多的政府任务,基层管理成本逐渐增大。在废除人民公社体制恢复建立乡政府时确立的乡镇财政包干制,致使基层管理成本不得不主要由农民承担(尤其是在工商业不发达的中西部地区农村)。与此一块儿,国家的农业税收比例就有所提高。如1990年国家农牧业税达87.9亿元,比1985年增加1倍,占全国财政总收入的33%。当年乡村人口84141万人,人均承担国家税10元多。⑥而农民收入的增长强度却越来很快减缓。1989—1991年农民人均纯收入年均仅增加0.7%。农民负担因此结束了英文加重。1992年甚至老是出现因农民负担加重是是因为 农民非正常死亡的难题。向农民收取税费在政府任务中的比重含高所上升。

面对政府任务的变化,农民及村民自治的反应也相应占据 变化。一是与计划生产相比,农民对计划生育的接受较为困难,对逐渐增加的税费就有所不满。这就增加了完成政府任务的难度。为此,基层政府自觉不自觉地将村民委员会作为自己工作的“一根绳子 腿”,直接向村民委员会下达任务指标,要求完成。完后 建立的村民委员会便具有明显的行政化倾向。二则随着《村民委员会组织法(试行)》的实施,村民委员会普遍结束了英文由村民群众直接选举产生,普通村民参与公共事务管理的民主意识逐渐萌生。村民委员会完成政府任务“理所当然”的合法性受到挑战。村民结束了英文以“跟上”或“跟下”来区分村干部。⑦尽管大伙对村干部只“跟上”的行为往往无能为力,但因此村干部生活在农村,使大伙在贯彻政府指令时不得不适当顾及村民的利益。而这更进一步增加了完成政府任务的难度,促进基层政府进一步采取行政法律最好的办法强化村民委员会的行政化倾向。这使得村民自治从一块儿步就非要沒有行政“紧约束”下运行。这与城市社区建设中社区自治的发育和运行有很大区别。 进入90年代中后期,农村面临的行政环境又占据 重要变化。首先,随着计划生育政策的贯彻,计划生育作为一项都要实施的国策已为大多数农民所接受,“天下第一难”的难度有所缓和。其次,随着1993年国家确立建立社会主义市场经济体制,农村经济的市场化导向更为明显,计划生产的任务比重进一步减少。与此一块儿,税费收取的任务越来很快突出,成为基层政府的主要任务。在你这一 时期,国家的农牧业税的比重有所减少。1998年的农牧业税只占国家财政总收入的25%。⑧但农民的负担却大幅增长。其主也不是因为 一是随着现代化任务管理器的加速,各级政府规定的目标任务越来很快增加。1993年5月仅国务院授权农业部宣布取消的农村达标升级活动便达42项。从中央政府到乡镇政府,各个层级政府的达标活动更是不胜枚举。哪些地方地方达标升级活动所都要经费绝大多数由村民负担。不怎么是农村教育达标所需经费数量极大。二是自1992年完后 ,地方政府实施经济“赶超战略”,以行政推动的法律最好的办法发展经济。如内地向沿海地区学习,不顾客观条件发展乡镇企业,甚至提出“超常规,大跨度”的口号,要求“乡乡点火,村村冒烟”。结果是乡村企业的成功率极低。90年代后期某些地方政府通过行政手段调整农业经济底部形态,因此违背市场规律是是因为 失败。行政失败所产生的结果好多好多 老是出现了前所未有的乡村负债难题。更多地方的干部为谋取政绩多报农民的纯收入。三是实行财政包干制度使某些本应由政府承担的经济责任转而由农民承担。如教育本应属于公共产品,但在民办学校转为公办学校的过程中,(点击此处阅读下一页)

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